Des politiques pour faire face à l’urgence climatique et orienter l’innovation

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Des politiques pour faire face à l’urgence climatique et orienter l’innovation

Dimitri Zenghelis - Project Leader, The Wealth Economy, Bennett Institute, University of Cambridge

Dimitri Zenghelis

Project Leader, The Wealth Economy, Bennett Institute, University of Cambridge

Le monde est confronté à une pandémie mondiale d’une ampleur historique. On dénombre des milliers de morts et d’innombrables personnes affectées. La politique économique doit s’appliquer à contenir la maladie tout en déployant des ressources pour en atténuer les symptômes. Elle doit réduire au minimum les perturbations que l’épidémie et les mesures nécessaires pour la contenir entraînent pour les sociétés.

Cela dit, la tragédie du virus ne change rien au fait que le monde est toujours confronté à une urgence climatique. Toutefois, comme je le soutiens ici, ces deux problèmes peuvent être traités de manière complémentaire par une réponse politique concertée pour stimuler l’investissement. J’y fait également valoir que ni une croissance débridée, ni des tentatives de décroissance ne sont susceptibles de déboucher sur une économie propre et moins énergivore.

La politique économique doit s’appliquer à contenir la maladie tout en déployant des ressources pour en atténuer les symptômes.

Des efforts concertés sont nécessaires pour évaluer les dommages causés par les émissions de gaz à effet de serre (GES) et orienter les investissements et les découvertes vers des technologies et des comportements faibles en carbone et économes en ressources. Une politique forte et ambitieuse vouée à réduire les émissions de GES peut conférer un avantage concurrentiel et économique, en aidant les économies et les entreprises à tirer profit de nouvelles technologies et nouveaux marchés productifs tout en stimulant la demande et en soutenant l’emploi dans une période de grande anxiété. Mais quelles politiques mettre en œuvre ?


La tarification du carbone est un prérequis

Les émissions de gaz à effet de serre sont une forme de pollution. Les économistes les qualifient d’externalité des transactions de marché. Autrement dit de défaillance du marché. A mesure que les émissions de gaz à effet de serre augmentent, le réchauffement cause des dommages mesurés à l’aide du « coût social du carbone ». Une approche économique standard consiste à internaliser ce coût en donnant un prix au carbone afin de compenser la défaillance du marché. Ce prix est fixé par le biais d’instruments économiques et financiers basés sur le marché, comme la taxe carbone ou la mise en place de systèmes d’échange de droits d’émission.

Des efforts concertés sont nécessaires pour évaluer les dommages causés par les émissions de gaz à effet de serre et orienter les investissements et les découvertes vers des technologies et des comportements faibles en carbone et économes en ressources.

La tarification du carbone est en effet un outil politique essentiel. Sans tarification, la surconsommation et la surproduction d’activités dommageables sont quasiment garanties. Les prix envoient un signal transparent et non discriminatoire à tous les consommateurs et producteurs afin d’orienter les réductions d’émissions les plus efficaces à court terme. Etant donné que les investissements sont plus influencés par les marchés que par les décideurs politiques, le fait de donner un prix réduit les possibilités de « rent-seeking » (recherche de rente) chez de puissants lobbies souhaitant décrocher de juteux contrats publics. La tarification du carbone est également nécessaire pour renforcer « l’effet de rebond » par lequel les économies réalisées grâce à une meilleure utilisation des ressources sont réinvesties dans une consommation encore plus importante de ces ressources. Elle permet d’orienter ces économies vers une consommation moins nuisible.  

Les prix envoient un signal transparent et non discriminatoire à tous les consommateurs et producteurs afin d’orienter les réductions d’émissions les plus efficaces à court terme.

Mais donner un prix n’est pas suffisant

Les dommages causés par le carbone ne sont pas la seule défaillance du marché à laquelle il faut remédier. Quant à la tarification des émissions de GES, il s’agit d’une condition nécessaire, mais insuffisante, pour une décarbonisation efficace.
 

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Une deuxième défaillance cruciale du marché est liée à la nécessité d’innover pour favoriser la décarbonisation. Du fait de la nature publique des idées, les acteurs qui innovent ne profitent pas pleinement de la diffusion des connaissances qu’ils ont générées. Le soutien à l’innovation peut revêtir la forme de subventions et d’allégements fiscaux destinés à la recherche, au développement et au déploiement, ainsi que de subsides, d’obligations et d’autres dispositifs (tels que les tarifs de rachat pour la production d’énergie propre) afin de soutenir le déploiement. On peut citer plusieurs exemples visant à soutenir la transition énergétique : en Allemagne, le programme Energiewende, doté de 800 milliards de dollars, a impulsé la révolution du solaire photovoltaïque. Au Royaume-Uni, le subventionnement des parcs éoliens offshore a, en quelques années, fait baisser les prix des contrats jusqu’au niveau du prix de gros de l’électricité.

Ces évolutions soulignent l’importance non seulement de promouvoir le déploiement ou de faciliter les dépenses de R&D du secteur privé, mais aussi d’investir directement dans des technologies plus risquées à un stade plus précoce. Mais surtout, l’innovation est motivée par le désir de tirer parti de nouveaux marchés en expansion.

Le soutien à l’innovation peut revêtir la forme de subventions et d’allégements fiscaux destinés à la recherche, au développement et au déploiement, ainsi que de subsides, d’obligations et d’autres dispositifs.

Une troisième série de défaillances du marché se trouve dans les secteurs non sensibles aux prix, qui sont sujets au gaspillage et à l’inefficacité. Dans certains cas, le manque d’information est un problème qui peut être réglé en sensibilisant les gens aux différentes teneurs en carbone des sources d’énergie et aux options disponibles pour réduire les émissions, notamment grâce aux classifications énergétiques des appareils ménagers. Mais il y a d’autres cas où les incitations à investir dans l’amélioration de l’efficacité font défaut. Prenons l’exemple d’une fuite dans un immeuble avec des locataires : les locataires ne voudront pas investir dans la réparation d’un bien qui ne leur appartient pas, mais les propriétaires non plus, car ce ne sont pas eux, mais les locataires, qui paient les factures plus élevées. Dans de tels cas, la création d’instruments tels que les sociétés de services énergétiques (ESCO) peut être bénéfique. Ces entreprises vendent aux consommateurs des services énergétiques englobant la mise en œuvre de projets d’efficacité énergétique et la rénovation de bâtiments pour générer des économies dont les consommateurs profitent ensuite sous la forme de factures moins élevées.

Une quatrième série de défaillances du marché se produit parce que les marchés des capitaux sont limités dans leur capacité à gérer les risques associés à l’investissement dans les nouvelles technologies énergétiques. Cela s’explique notamment par la nature à long terme de nombreux investissements, les barrières élevées à l’entrée et les effets de réseau, et le fait que ces investissements sont réalisés sur des marchés fortement réglementés et tributaires des politiques, comme l’énergie, les bâtiments et les transports.

Le soutien public direct aux nouvelles infrastructures doit s’accompagner d’une réglementation visant à maintenir les investissements et à protéger les consommateurs contre le phénomène de « rent-seeking ».  

Le soutien public direct aux nouvelles infrastructures doit s’accompagner d’une réglementation visant à maintenir les investissements et à protéger les consommateurs contre le phénomène de « rent-seeking ». Le pacte vert pour l’Europe annoncé en décembre 2019 prévoit de promouvoir au moins EUR 1’000 milliards d’investissements au cours des dix prochaines années. Il favorise également des politiques et réglementations visant à rendre les financements compatibles avec l’objectif de l’accord de Paris en matière de hausse de la température, notamment grâce au nouveau règlement de l’UE sur la publication d’informations en matière de durabilité dans le secteur des services financiers.

Il subsiste un manque de confiance dans la durée et la crédibilité des politiques mondiales de soutien à la décarbonisation. Les institutions financées par des fonds publics, telles que les banques d’investissement dans les infrastructures, peuvent promouvoir le partage et la réduction des risques par le biais de garanties, de prises de participation soutenues par l’Etat, de tarifs de rachat et de prix planchers pour le carbone. Avec l’engagement du secteur public, la perception du risque politique diminue dans le secteur privé, ce qui fait baisser le coût du capital. Des cadres législatifs tels que la loi britannique sur le changement climatique peuvent ancrer dans la loi un processus de réductions des émissions pour produire le même effet.

Il a été démontré que les mécanismes non tarifaires, tels que les normes d’efficacité applicables aux bâtiments, aux voitures et aux appareils électroménagers, permettent de réduire les coûts et de stimuler l’innovation. Les objectifs stricts fixés par l’UE en matière d’efficacité énergétique et d’émissions moyennes du parc automobile pour les voitures particulières ont entraîné une série d’améliorations technologiques, qui ont contribué à rendre les voitures européennes compétitives au niveau mondial.
 

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Les mécanismes non tarifaires, tels que les normes d’efficacité applicables aux bâtiments, aux voitures et aux appareils électroménagers, permettent de réduire les coûts et de stimuler l’innovation.

Dans le même temps, des tribunaux sont saisis pour garantir que les gouvernements respectent leurs engagements : récemment, le projet de construction d’une troisième piste à Heathrow a été déclaré illégal par une décision récente rendue en appel, au motif qu’elle n’était pas conforme aux engagements du gouvernement pour lutter contre la crise climatique. De même, aux Pays-Bas, une procédure judiciaire a été engagée à l’encontre du pays pour l’obliger à accélérer ses réductions d’émissions. Ces exemples marquent le début d’une tendance croissante. Les entreprises et gouvernements ayant sciemment soutenu des activités mettant en péril les moyens de subsistance devront rendre des comptes. Actuellement, 25 procès liés au climat sont en cours contre des gouvernements ou leurs représentants.

Les entreprises sont également poursuivies en justice. En octobre 2019, le Massachusetts et l’Etat de New York ont lancé une action judiciaire à l’encontre d’Exxon Mobile, l’accusant d’avoir dissimulé des connaissances relatives au changement climatique et trompé les investisseurs quant à son impact financier. Des villes et des comtés de New York, de Californie, du Colorado, de Washington et du Maine ont engagé des poursuites civiles contre des compagnies pétrolières et gazières. Les affaires récentes impliquant PG&E et Bayer/Monsanto sont des exemples qui montrent que les actions intentées en justice peuvent considérablement peser sur les évaluations des fonds propres.

Les entreprises et gouvernements ayant sciemment soutenu des activités mettant en péril les moyens de subsistance devront rendre des comptes.

Enfin, le soutien à la transition verte peut et doit être intégré dans la politique macroéconomique à court terme. La récente épidémie de coronavirus constitue un choc mondial de l’offre et de la demande. L’offre est limitée car les travailleurs restent chez eux et les chaînes de commerce et de distribution sont perturbées. La demande est mise à mal car la peur et la panique réduisent les dépenses de consommation et provoquent des effets négatifs sur le patrimoine en raison des ajustements à la baisse du prix des actifs. Ces deux effets peuvent rapidement se renforcer mutuellement vers une récession totale. D’où la nécessité d’agir rapidement. Les taux sans risque faibles signalent un excédent d’épargne souhaitée contre un niveau d’investissement souhaité trop faible : une quête de croissance qui peut être mise à profit pour financer la transition et stimuler l’économie.


Le modèle conventionnel de fixation des prix est imparfait

Compte tenu de la multitude des défaillances du marché, l’approche conventionnelle de la tarification du carbone doit être considérablement renforcée. Selon les premières études économiques, la réponse la plus efficace au réchauffement climatique consistait en un prix du carbone mondial uniforme, qui augmenterait avec le temps. Les investisseurs peuvent ainsi sélectionner les réductions d’émissions les plus rentables à la marge. Cependant, l’approche de la « slow policy ramp  » (rampe politique lente) a depuis été remise en question par les économistes. Selon eux, les coûts de réduction du carbone sont façonnés par l’innovation. Ainsi, dès lors qu’une technologie devient suffisamment compétitive, elle commence à changer tout l’environnement dans lequel elle évolue. Pour de nombreuses technologies de pointe, il est plus judicieux de commencer par les options les plus coûteuses  afin de réduire leurs coûts.

Une intervention politique précoce peut orienter le changement technique. Plutôt qu’une rampe lente, ces auteurs préconisent de provoquer très tôt un choc politique évident et crédible, notamment en fixant un prix élevé pour le carbone, afin de lancer la machine de l’innovation et d’impulser un véritable changement dans le domaine des investissements.

Une intervention politique précoce peut orienter le changement technique.

Nous pouvons d’ores et déjà voir la puissance de cet effet. Que l’on se soucie ou non des émissions de carbone, d’anciens instruments politiques tels que les subventions aux énergies renouvelables et le soutien à la R&D sur les batteries permettent de produire une électricité moins chère et de meilleures voitures que les alternatives alimentées par des combustibles fossiles. Le marché n’y serait pas parvenu de lui-même et les économistes n’auraient jamais pu le prévoir.


La politique doit reconnaître la réalité politique

Si le choc politique peut causer des perturbations sociales et de l’innovation, il peut se heurter à des résistances qui font reculer les progrès politiques (comme en témoignent les récents événements en France et ailleurs). Dans toute stratégie climatique, il est primordial de déterminer à quel niveau l’impact de la politique se fera sentir. C’est pourquoi la priorité a récemment été donnée à une « transition juste » considérée comme équitable. Autrement dit, permettre et garantir aux acteurs qui seraient potentiellement lésés par cette transition de reformer et requalifier leurs employés par le biais d’institutions, offrir des alternatives propres et fournir une assurance sociale. Au niveau international, il faut soutenir le financement vert et les technologies vertes dans les pays en développement dont les capacités ou l’accès aux marchés des capitaux sont limités, notamment en versant la totalité du Fonds vert pour le climat. Ce n’est pas seulement une question d’opportunité politique, c’est aussi une nécessité pratique si l’on veut que les politiques climatiques soient adoptées à une échelle et à une vitesse suffisantes.

Les différentes défaillances du marché font apparaître des instruments politiques différents. Le recours à l’un de ces mécanismes politiques ne permettra pas d’obtenir une décarbonisation rentable, mais les conjuguer peut permettre un renforcement mutuel dans la mesure où cela envoie un signal clair et convaincant aux entrepreneurs et aux investisseurs.

La politique est un ingrédient essentiel de la transition climatique, qui renforce les tendances des consommateurs, des investisseurs et de la technologie.

Bien sûr, les consommateurs et les investisseurs ont aussi un rôle à jouer. Ils sont l’un des éléments de la boucle de rétroaction positive et puissante qui stimule aujourd’hui la transition climatique. Sans politiques de soutien, l’impact sur les investisseurs et les consommateurs ne déploiera pas son plein potentiel. De la même manière, la pression croissante exercée par diverses parties prenantes en faveur d’une accélération de la transition entraîne dans son sillage des avancées technologiques dans de nombreuses industries, avec à la clé une diminution du prix des produits plus propres. A mesure que cette pression augmente, elle encourage une approche politique plus proactive, complétant ainsi la boucle de rétroaction positive. Sans des politiques comme la tarification du carbone, la réduction de la demande des consommateurs en matière de chauffage, vols ou déplacements en voiture pourrait entraîner un « effet de rebond » de la demande sur fond de baisse des tarifs aériens, du prix des carburants et des encombrements routiers. Mais il est probable que les politiques mondiales se durciront encore davantage en prévision de cet effet.

Pour impulser le changement de comportement et de technologies à l’échelle requise, la réponse doit être concertée, cohérente et crédible. Qu’on le veuille ou non, la politique est un ingrédient essentiel de la transition climatique, qui renforce les tendances des consommateurs, des investisseurs et de la technologie. Ensemble, ces forces ont le potentiel de faire de la transition climatique la plus grande opportunité d’investissement de ce siècle.

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